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贵州省城市市容和环境卫生管理条例解读

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       2004年11月27日,省人大常委会审议通过了《贵州省城市市容和环境卫生管理条例》,引起了社会广泛关注。这是将草案公开上网征求意见,召开征求市民意见会,并公布征求意见的热线电话后诞生的地方性法规,凝聚着广大群众的意愿与智慧。《条例》所体现的民主色彩,贯穿其立法过程始终。
  按照省人大、省政府立法计划的安排,2003年8月,省人大法工委、省人大环资委、省政府法制办、省建设厅成立起草小组,启动了《贵州省城市市容和环境卫生管理条例》的立法工作。在起草过程中,国务院于2004年4月发布了《全国推进依法行政实施纲要》,《纲要》提出了改进立法工作方法,推进民主立法的问题。考虑到城市市容和环境卫生立法关系到人民群众的生活环境和身体健康,与人民群众关系密切,起草小组认为起草《条例》除了应当按常规立法程序,征求省直有关部门意见,加强考察学习和基层调研外,还应当按照《纲要》的要求,采取一系列民主立法的方式,广泛听取群众意见,扩大立法的公众参与度,为今后推行民主立法程序开辟一条新的道路。
  2004年5月,省政府法制办在省人民政府网站公布了《条例(草案)》文稿,广泛征求社会各界意见,由于上网征求意见有一定局限性,因此反馈的建议为数不多。为了更广泛地了解民意,实现起草过程的民主和务实,起草小组决定采用征求市民意见会的方式,倾听市民对市容和环境卫生管理的心声,也让起草人员与市民面对面地进行交流。经多方筹备,2004年7月21日在云岩区召开了征求市民意见会。这次会上,有市民提出:目前城市建设力度不断加大,对于在市区行驶的车辆,应当要求其保持容貌整洁,建议加大对随意抛撒、遗漏、倾倒砂石和渣土等车辆的处罚力度;市容环境卫生设备不足,比如在富水路一段,垃圾桶屈指可数;除了在城区公共场所放养犬类等禽畜外,还应该规定禁止在公共场所放养家禽等。市民还特别对如何设置随地吐痰等影响环境卫生行为的罚款标准展开了讨论,有市民认为,对随地吐痰处予10元的罚款,起不了多大约束力,随地吐痰等行为在香港罚5000元,致使很少有人敢违规;也有市民建议采取其他惩罚措施,如借鉴新加坡的做法,对随地吐痰者罚穿黄背心扫大街。7月22日,《贵阳日报》、《贵州都市报》、《贵州商报》对此次征求市民意见会的情况作了报道并公布了省政府法制办、省建设厅征求意见的热线电话和传真。
  7月22日后,许多市民纷纷向省政府法制办来电来信提出建议,收到市民意见共达40多人次,创下历史最高,反映了我省市民关注城市市容和环境卫生立法的热忱。从征求意见的情况看,社会各界对制定《条例》的必要性和《条例(草案)》的基本内容给予了充分肯定,一致建议尽快出台,并针对我省市容和环境卫生状况提出了一些好的建议,主要集中在以下几个方面:建议具体明确地划分环境卫生责任人;建议增加街道上果皮箱等环卫设施的设置,并对垃圾实行分类收集和处理;建筑施工单位和车辆清洗场所应当保持周围环境整洁,不得污染城市环境;环境卫生作业单位应当有科学合理的操作规程;对占道经营的处理应当有更为具体的规定等。起草小组收集、整理了各方面的意见和建议,对这些意见进行认真梳理和研究,结合我省实际需要,在《条例》中作出具体规定,没有将征求意见流于形式。特别是一位85岁老人在信中提到“几年前,我就把用废的电池收拾在袋里,并教育家人不要乱扔废电池,可集到现在又没见环卫部门指定交存处,我很担心,像我这把年纪的人,一旦离开人间,这些废电池必然会被家人乱扔在垃圾箱里,即将贻害无穷。因此我建议:在街道的垃圾箱,应仿一些文明城市的做法分做几格或几个,标明‘废电池箱’,以便市民丢放”。起草小组认真分析了这封令人感动的信件提出的问题,考虑到垃圾收集和处理的确关系到城市的文明程度,为使城市人民群众重视垃圾收集和处理问题,科学合理地收集和处理垃圾,在《条例》第三十六条明确了城市人民政府的责任,规定“城市人民政府应当设置建筑垃圾、工业固体废物、医疗废弃物及其他有毒、有害废弃物的固定收集和处理场所”。此外,划分环境卫生责任人的问题,各政府部门、各地区以及市民都有不同的认识,起草小组经过大量的实地调研和论证,按照政府监管与民众参与并重的原则,对这一问题作出比较具体明确的、具有可操作性的规定。当然,也有一些未被采纳的意见,主要是那些不应该由《条例》来调整,或尚存较大争议,实践中难以操作的意见。如市民提出对环境卫生责任人不履行责任的明确行政处罚措施的建议,起草小组经研究后认为,环境卫生质量的好坏在实践中难以界定,国家和省的城市环卫质量标准也未被每个责任人所知晓,特别是通过立法明确责任制是一个创制,还须要在实践中摸索和总结,故《条例》未对此问题设置行政处罚;对一些市民提出增大罚款力度的建议,也因我省地区经济发展不平衡,居民经济承受能力不一致而未被采纳;有的市民提出建议解决大气污染、噪音污染等问题,因属于环境污染防治立法的范畴,不属于《条例》调整的内容,《条例》未予以规范。
  此外,《条例》把行政处罚的内容放在相应的管理条款中,未设立法律责任专章,起草小组曾考虑这种立法体例的创新能否被市民所接受。在征求意见过程中,许多单位、市民对该《条例》的立法体例予以肯定,认为《条例》涉及面广、内容多而繁杂,把行政处罚的内容放在相应的管理条款中,有利于行政机关的宣传和执法,便于市民的理解和执行。由于社会的良好反映,《条例》保持了这种立法体例。
  2004年9月初,《条例(草案)》经省政府常务会议审议通过后,提交了省人大常委会审议。省人大常委会审议期间,再次采用通过网站和报刊征求意见的方式,进一步了解了人民群众最希望解决的市容和环境卫生问题,并吸收了有益的建议,对《条例(草案)》予以补充完善。
  《条例》公开上网征求意见、召开征求市民意见会、公布征求意见的热线电话,是增加立法透明度的有益尝试,体现了立法的民主性和科学性,其意义深远。我们感到,民主立法既是立法工作内在规律性要求,又是提高立法质量的重要保证;既有助于增强执法人员公正执法的意识,又有利于提高市民的法制观念。我省在今后的立法中将更为注重拓宽人民群众参与立法的渠道,广泛、充分地听取社会各界的意见,进一步探索推进民主立法程序的制度建设,逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的机制,只有这样,才能保障人民群众的合法权益,才能体现法为民立、法为民用、法为民富、法为民安的立法精神。

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